耕地，是糧食生產(chǎn)的命根子，支撐著我國14億多人口的糧食安全，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。如何管好用好耕地始終是全局性問題。對此，中央對耕地保護(hù)的要求非常明確，提出“確保18億畝耕地實(shí)至名歸”，要落實(shí)“長牙齒”的耕地保護(hù)硬措施。此外，今年中央一號文件再一次明確，要加強(qiáng)耕地保護(hù)和用途管控、加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中，一號文件首次將耕地用途管控項目細(xì)化到“種植用途”。其背景在于，耕地對糧食安全的重要性越來越凸顯，如果放任不管，面臨的挑戰(zhàn)也將越來越大。因此，建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，保障糧食安全，必須保住耕地這個命根子。

嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理，堅決遏制基本農(nóng)田“非農(nóng)化”。遏制耕地“非農(nóng)化”，就是嚴(yán)控耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，確需占用的落實(shí)占補(bǔ)平衡。耕地占補(bǔ)平衡旨在通過建設(shè)占用耕地和補(bǔ)充耕地相掛鉤，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)耕地又保障發(fā)展需求，提高節(jié)約集約用地水平。一方面，隨著優(yōu)質(zhì)后備耕地資源日益匱乏，耕地占補(bǔ)平衡實(shí)際實(shí)行中出現(xiàn)了一些補(bǔ)充耕地落實(shí)不到位的扭曲現(xiàn)象。比如，東中部光熱條件好的優(yōu)質(zhì)耕地大量減少，北方和西部水土條件匹配不足地方大量墾荒造地。又如，有的地方占的是城鎮(zhèn)周邊的好地，補(bǔ)的多是交通不便、灌溉欠佳、土壤條件偏差的生地荒地。另一方面，有的地方補(bǔ)充耕地上山下灘入湖，甚至占用河道，不僅耕種不便還破壞了生態(tài)。同時，在實(shí)際核查時還發(fā)現(xiàn)有的地方甚至玩起了實(shí)占虛補(bǔ)的數(shù)字游戲。皮之不存，毛將焉附。耕地保護(hù)不到位，保障國家糧食安全是到不了位的。因此，“十四五”期間，在組織機(jī)制層面要突出“嚴(yán)格”二字，即嚴(yán)格省級黨委和政府耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任制考核，這無疑將激發(fā)省級黨委、政府保耕地、抓糧食安全的責(zé)任意識、政績意識，促進(jìn)提高相關(guān)工作水平。同時，省一級完善落實(shí)相關(guān)責(zé)任考核制度，督促基層黨委、政府根據(jù)中央精神因地制宜制定更加細(xì)化的耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任制考核制度，確保相關(guān)政策的落地生根，以“長牙齒”的硬舉措全面壓實(shí)地方黨委、政府耕地保護(hù)責(zé)任。具體到政策完善方面，重點(diǎn)是嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理，強(qiáng)化多部門聯(lián)合、多層級審核監(jiān)督的補(bǔ)充耕地評定機(jī)制，確保補(bǔ)充耕地數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)、產(chǎn)能不降，堅決遏制住“非農(nóng)化”帶來的耕地減量。

加強(qiáng)耕地用途管控，有效防止基本農(nóng)田“非糧化”。耕地“非糧化”比“非農(nóng)化”更值得引起重視。長期以來，對耕地紅線的強(qiáng)約束性以及不斷完善的制度，使得城鎮(zhèn)化過程中違規(guī)占用耕地的“非農(nóng)化”現(xiàn)象已經(jīng)能夠得到有效監(jiān)控。而“非糧化”則因為在利用類型上仍然屬于耕地，單純依靠耕地數(shù)量很難有效管控，必須對耕地的實(shí)際使用和功能進(jìn)行更精細(xì)化的管理。一方面，從國際經(jīng)驗看，耕地“非糧化”是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。目前我國城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)升級換代已成不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，食物結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)主糧比例降低、結(jié)構(gòu)多樣化等特征。耕地保護(hù)也應(yīng)該正視城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)升級這一客觀現(xiàn)實(shí)。另一方面，必須看到耕地“非糧化”的原因在于種糧經(jīng)濟(jì)效益低，有些農(nóng)民會選擇種植經(jīng)濟(jì)效益更高的經(jīng)濟(jì)作物。因此，在保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給背景下，耕地上能種什么不能種什么，決不能放任不管、聽之任之。一段時間以來，受農(nóng)業(yè)內(nèi)部比較效益差異驅(qū)動，有的地方看不上種糧食，在基本農(nóng)田上大搞綠化造林、在高速公路兩旁搞超過必要的綠化帶，好地種上了成片的果樹苗木，這實(shí)際上是只盯著眼前局部的收入得利，不顧水土耗竭和耕作層破壞對糧食生產(chǎn)的長遠(yuǎn)不利影響，飯碗一起端、糧食安全和耕地保護(hù)責(zé)任一起扛被扔到了一邊，良田好地被大量“非糧化”。鑒于此，“十四五”期間，需要持續(xù)加強(qiáng)耕地用途管控，探索建立合理的用途管控機(jī)制，堅持良田糧用大原則，明確耕地利用優(yōu)先序，良田好土要優(yōu)先用于保障種糧，果樹苗木盡量上山上坡，蔬菜園藝更多應(yīng)該靠設(shè)施農(nóng)業(yè)和工廠化種植，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，有效防止“非糧化”變量對耕地數(shù)量質(zhì)量帶來的不利沖擊。

強(qiáng)化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提升基本農(nóng)田存量耕地質(zhì)量。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，能夠以規(guī)模化替代碎片化分散化，顯著提高農(nóng)業(yè)綜合效益，使我國農(nóng)業(yè)能夠經(jīng)受得住重大自然災(zāi)害、極端氣候變化，能夠經(jīng)受得住國外市場劇烈波動，提高農(nóng)業(yè)的氣候韌性和儲備調(diào)節(jié)能力。人多地少是我國的基本國情農(nóng)情。當(dāng)前，我國一等到三等耕地僅占31%，中低產(chǎn)田占比2/3以上，耕地質(zhì)量提升還是有空間的。耕地就那么多，不僅要遏制住“非農(nóng)化”帶來的減量，有效控制“非糧化”變量，還要在切實(shí)提升耕地質(zhì)量上多想辦法。近年來的實(shí)踐經(jīng)驗表明，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，是提高耕地質(zhì)量彌補(bǔ)數(shù)量不足的一條好路子。然而，從各地調(diào)研情況看，囿于前期投入不足，早期建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田普遍存在標(biāo)準(zhǔn)不高、持續(xù)管護(hù)跟不上以及配套設(shè)施年久失修等問題，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田實(shí)際上有相當(dāng)一部分名不符實(shí)。農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田。耕地紅線既包括數(shù)量，也包含質(zhì)量要求。鑒于此，在后續(xù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，該出的資金必須要拿出，切實(shí)把錢花在刀刃上，才能逐步將永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，從數(shù)量到質(zhì)量真正把“藏糧于地”落到實(shí)處。一方面，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程建設(shè)中要預(yù)留一定比例的管護(hù)資金，切實(shí)補(bǔ)上建設(shè)管護(hù)短板，讓高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田不僅建得好還要管護(hù)到位，做到長期可持續(xù)。同時，水利是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)命脈，要強(qiáng)化灌區(qū)建設(shè)和田間地頭渠系連通管理，切實(shí)補(bǔ)上農(nóng)田灌溉排設(shè)施方面的短板，讓高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田做到澇能排、旱能灌，真正實(shí)現(xiàn)旱澇保收。另一方面，要強(qiáng)化土壤改良修復(fù)和地力培肥，切實(shí)補(bǔ)上土壤改良方面的短板，把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的底子提上去，為提升耕地保護(hù)質(zhì)量貢獻(xiàn)更多積極力量。

文章刊載于《學(xué)習(xí)時報》2023年3月8日第7版

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